La versión en español del Informe de Convergencia no incluye todos los capítulos. El informe completo en inglés puede consultarse en el sitio web del BCE.

1 Introducción

Este Informe de Convergencia se ha elaborado después de que Bulgaria solicitara un examen del estado de la convergencia el 25 de febrero de 2025. Con este Informe, el BCE cumple el requisito establecido en el artículo 140 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, el «Tratado»), según el cual, a petición de cualquier Estado miembro acogido a una excepción, el BCE presentará informes al Consejo de la Unión Europea (Consejo de la UE) «acerca de los avances que hayan realizado los Estados miembros acogidos a una excepción en el cumplimiento de sus obligaciones en relación con la realización de la unión económica y monetaria»^[1]. El mismo mandato se otorga a la Comisión Europea, que también ha elaborado un informe, y los dos informes se presentan ante el Consejo de la UE en paralelo. Este Informe se refiere únicamente a Bulgaria, ya que los demás Estados miembros acogidos a una excepción, es decir, República Checa, Hungría, Polonia, Rumanía y Suecia, serán examinados en el próximo Informe de Convergencia ordinario de 2026. En el Informe de 2026 no se incluirá a Dinamarca, acogido a un régimen especial, salvo que lo solicite^[2].

En este Informe, el BCE utiliza el marco de análisis aplicado en sus Informes de Convergencia anteriores. Se examina si Bulgaria ha alcanzado un grado elevado de convergencia económica sostenible, si su legislación nacional es compatible con los Tratados y con el Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (en adelante, los «Estatutos del SEBC»), y si el Българска народна банка (Banco Nacional de Bulgaria) ha cumplido los requisitos establecidos para integrarse plenamente en el Eurosistema.

La evaluación del proceso de convergencia económica depende en gran medida de la calidad y de la integridad de las estadísticas en las que se basa. La compilación y la presentación de las estadísticas no deben estar sometidas a consideraciones o a interferencias políticas. Se ha invitado a los Estados miembros de la UE a considerar la calidad y la integridad de sus estadísticas como una cuestión de alta prioridad, a asegurarse de que al elaborarlas se disponga de un sistema de control adecuado y a aplicar unas normas mínimas en materia de estadísticas. Estas normas son de la máxima importancia para reforzar la independencia, la integridad y la obligación de rendir cuentas de los institutos nacionales de estadística, y para ayudar a mantener la confianza en la calidad de las estadísticas de finanzas públicas (véase capítulo 5).

Desde el 4 de noviembre de 2014, el Estado miembro de la UE que deje de estar acogido a una excepción deberá incorporarse al Mecanismo Único de Supervisión (MUS), a más tardar, en la fecha en la que adopte el euro^[3]. A partir de ese momento, le serán de aplicación todos los derechos y obligaciones relacionados con el MUS. Por tanto, es fundamental que el país de que se trate realice los preparativos necesarios. En particular, el sistema bancario del Estado miembro que se incorpora a la zona del euro y, por consiguiente, al MUS, es sometido a una evaluación global^[4]. Actualmente, Bulgaria es el único Estado miembro que participa en el MUS en el marco de cooperación estrecha establecido con el BCE como parte del compromiso del país de incorporarse a la unión bancaria y al mecanismo de tipos de cambio (MTC II) de forma simultánea^[5]. El marco de cooperación estrecha con el Banco Nacional de Bulgaria entró en vigor el 1 de octubre de 2020 tras haber cumplido los requisitos supervisores y legislativos previos necesarios. En dicha fecha, el BCE asumió la responsabilidad de: i) la supervisión directa de las entidades significativas en Bulgaria, ii) los procedimientos comunes de todas las entidades supervisadas y iii) la vigilancia de las entidades menos significativas, que continúan siendo supervisadas por el supervisor nacional. La Supervisión Bancaria del BCE y el Banco Nacional de Bulgaria han colaborado muy estrechamente para garantizar la integración fluida de la autoridad nacional competente en el MUS^[6].

Este Informe se estructura como sigue. En el capítulo 2 se describe el marco utilizado para examinar la convergencia económica y legal. El capítulo 3 incluye un resumen sobre el país, en el que se recogen los principales resultados de la evaluación de la convergencia económica y legal de Bulgaria. En el capítulo 4 se analiza con más detalle la situación de la convergencia económica de Bulgaria. En el capítulo 5 se presenta una panorámica de los indicadores de convergencia y de la metodología estadística utilizada para elaborarlos. Por último, en el capítulo 6 se examina la compatibilidad de la legislación nacional de Bulgaria, incluidos los estatutos del Banco Nacional de Bulgaria, con los artículos 130 y 131 del Tratado.

2 Marco para el análisis

2.1 Convergencia económica

Para evaluar la situación de la convergencia económica de los Estados miembros de la UE que aspiran a adoptar el euro, el BCE utiliza un marco común de análisis. Este marco común, que se ha aplicado sistemáticamente en todos los Informes de Convergencia del Instituto Monetario Europeo (IME) y del BCE, se basa, en primer lugar, en las disposiciones del Tratado y en su aplicación por el BCE en lo que se refiere a la evolución de los precios, de los saldos presupuestarios y las ratios de deuda, de los tipos de cambio y de los tipos de interés a largo plazo, así como de otros factores relevantes para la integración y la convergencia económicas. En segundo lugar, se fundamenta en un conjunto de indicadores económicos adicionales de carácter retrospectivo y prospectivo que se consideran útiles para examinar con mayor detalle la sostenibilidad de la convergencia. Algunos elementos de este marco se han mejorado con el tiempo. La evaluación del Estado miembro en cuestión a partir de todos estos factores también proporciona información importante que ayuda a garantizar que su integración en la zona del euro se llevará a cabo sin mayores dificultades. En los recuadros 1 a 5 se describen brevemente las disposiciones legales y se proporcionan algunos detalles metodológicos relativos a la aplicación de tales disposiciones por parte del BCE.

Este Informe se fundamenta en los principios establecidos en informes anteriores publicados por el BCE para garantizar la continuidad y la igualdad de trato. En concreto, el BCE (y con anterioridad, el IME) utiliza un conjunto de principios rectores en la aplicación de los criterios de convergencia. En primer lugar, los distintos criterios se interpretan y se aplican con rigurosidad. La lógica de este principio es que el objetivo principal de los criterios es asegurar que solo aquellos Estados miembros cuyas condiciones económicas contribuyan al mantenimiento de la estabilidad de precios y a la cohesión de la zona del euro puedan participar en ella. En segundo lugar, los criterios de convergencia constituyen un conjunto coherente e integrado y deben satisfacerse en su totalidad. El Tratado enumera los criterios en pie de igualdad y no sugiere jerarquía alguna. En tercer lugar, los criterios de convergencia deben cumplirse en función de los datos observados y no de las previsiones. En cuarto lugar, la aplicación de los criterios de convergencia debe caracterizarse por la coherencia, la transparencia y la sencillez. Además, al evaluar el cumplimiento de estos criterios, la sostenibilidad es un factor esencial, ya que la convergencia ha de lograrse de forma duradera y no solo en un momento determinado. En consecuencia, en la evaluación del país se profundiza en la sostenibilidad de la convergencia.

A este respecto, la evolución económica del país se examina con un enfoque retrospectivo que cubre, en principio, los diez últimos años. Esto ayuda a determinar mejor si los logros actuales son resultado de verdaderos ajustes estructurales, lo que, a su vez, debería permitir evaluar mejor la sostenibilidad de la convergencia económica.

Asimismo, y en la medida en que se considere apropiado, se adopta una perspectiva de futuro. En este contexto se presta especial atención al hecho de que la sostenibilidad de una evolución económica favorable depende fundamentalmente de que las políticas económicas respondan de forma adecuada y duradera a los desafíos presentes y futuros. Una gobernanza fuerte, unas instituciones sólidas y unas finanzas públicas sostenibles son asimismo esenciales para respaldar la estabilidad de precios y un crecimiento sostenible del producto en el medio y largo plazo. En conjunto, se subraya que asegurar la sostenibilidad de la convergencia económica depende de la consecución de una posición inicial fuerte, de la existencia de instituciones sólidas, de la capacidad de resistencia frente a perturbaciones y de la adopción de políticas adecuadas tras la introducción del euro.

La fecha límite de recepción de los datos estadísticos incluidos en este Informe de Convergencia fue el 19 de mayo de 2025. Los datos estadísticos utilizados en la aplicación de los criterios de convergencia han sido proporcionados por la Comisión Europea (véase capítulo 5, así como los cuadros y gráficos sobre estadísticas), en colaboración con el BCE en el caso de los tipos de cambio y de los tipos de interés a largo plazo. Por acuerdo con la Comisión Europea, el período de referencia tanto para el criterio de estabilidad de precios como para el criterio de los tipos de interés a largo plazo es el transcurrido entre mayo de 2024 y abril de 2025. Para los tipos de cambio, el período de referencia es el comprendido entre el 20 de mayo de 2023 y el 19 de mayo de 2025. Los datos históricos relativos a la situación presupuestaria abarcan hasta 2024. También se tienen en cuenta las previsiones de diversas fuentes y cualquier otra información relevante para el análisis de las perspectivas futuras de sostenibilidad de la convergencia. Las previsiones económicas de primavera de 2025 de la Comisión y su Informe sobre el Mecanismo de Alerta 2025, que también se toman en consideración en este Informe, se publicaron el 19 de mayo de 2025 y el 17 de diciembre de 2024, respectivamente. Este Informe fue adoptado por el Consejo General del BCE el 30 de mayo de 2025.

En el recuadro 1 se presentan las disposiciones legales relativas a la evolución de los precios y su aplicación por el BCE.

La tasa media de inflación medida por el IAPC durante el período de referencia de doce meses comprendido entre mayo de 2024 y abril de 2025 se examina en relación con la evolución económica del país en los diez últimos años, en términos de estabilidad de precios. De este modo se puede realizar una evaluación más detallada de la sostenibilidad del comportamiento de los precios en el país examinado. Se considera la orientación de la política monetaria, analizando, en particular, si el objetivo primordial de las autoridades monetarias ha sido alcanzar y mantener la estabilidad de precios, así como la contribución de otras áreas de la política económica a la consecución de este objetivo. También se tiene en cuenta la influencia del entorno macroeconómico en el logro de la estabilidad de precios. La evolución de los precios se analiza considerando las condiciones de oferta y de demanda, centrando la atención en factores como los costes laborales unitarios y los precios de importación. Por último, se examinan las tendencias que se observan en otros índices de precios relevantes. Desde una perspectiva de futuro, se presenta un panorama de la inflación esperada en los próximos años, incluyendo las previsiones de importantes organismos internacionales y de destacados participantes en el mercado. Además, se examinan los aspectos institucionales y estructurales que son relevantes para mantener un entorno que favorezca la estabilidad de precios tras la adopción del euro.

En el recuadro 2 se presentan las disposiciones legales relativas a la evolución de las finanzas públicas y su aplicación por el BCE, así como determinadas cuestiones de procedimiento.

En cuanto a la sostenibilidad de las finanzas públicas, se analizan los resultados obtenidos en 2024, el año de referencia, en el país considerado, en relación con el comportamiento observado en los diez últimos años. En primer lugar, se examina la evolución de la ratio de déficit. A este respecto conviene tener presente que, por lo general, la variación de la ratio anual de déficit de un país suele verse afectada por diversos factores subyacentes. La influencia de estos factores se puede dividir, por un lado, en «efectos cíclicos», que reflejan la respuesta de los déficits a cambios en el ciclo económico y, por otro, en «efectos no cíclicos», que con frecuencia se consideran el resultado de ajustes estructurales o permanentes de las políticas fiscales. Sin embargo, no puede concluirse necesariamente que estos efectos no cíclicos, tal como se cuantifican en este Informe, reflejen plenamente un cambio estructural en la posición presupuestaria, ya que incluyen los efectos transitorios del impacto de medidas adoptadas y de factores especiales sobre el saldo presupuestario.

Además, se examina la evolución de la ratio de deuda pública en ese período, así como los factores subyacentes a dicha evolución. Estos factores son la diferencia entre el crecimiento del PIB nominal y los tipos de interés, así como el saldo presupuestario primario y el ajuste entre déficit y deuda. Esta perspectiva puede ofrecer información adicional acerca de la incidencia del contexto macroeconómico y, en particular, de la combinación de crecimiento económico y tipos de interés, en la dinámica de la deuda. Se analiza asimismo la estructura de la deuda pública, centrando especialmente la atención en las proporciones correspondientes a la deuda a corto plazo y a la deuda en moneda extranjera, así como en su evolución. La comparación de estas proporciones con el nivel actual de la ratio de deuda pone de relieve la sensibilidad de los saldos presupuestarios a variaciones en los tipos de cambio y en los tipos de interés.

Con la entrada en vigor en 2024 del Pacto de Estabilidad y Crecimiento reformado se adoptaron nuevas normas sobre la apertura de un procedimiento de déficit excesivo (PDE) basado en la deuda. Aunque las normas sobre la apertura de un PDE basado en el déficit prácticamente no se han modificado, las relativas al inicio de un PDE basado en la deuda han cambiado, como se describe en el recuadro 2. Sin embargo, durante el período transcurrido hasta la fecha límite de recepción de los datos estadísticos en 2025 no se ha abierto ningún PDE basado en la deuda sobre la base de los resultados de 2024, dado que las sendas de gasto neto establecidas por el Consejo de la UE incluyen las estrategias fiscales solo a partir de 2025.

La cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento se activó para el período 2020-2023, y en abril de 2025 el Consejo de la UE inició una solicitud coordinada de activación de la cláusula de salvaguardia nacional. La activación de esta cláusula general permitió que los Estados miembros se desviasen de los requisitos presupuestarios que habrían sido aplicables en condiciones normales para facilitar las medidas necesarias de coordinación de políticas en el contexto de la pandemia y de la guerra de Rusia contra Ucrania dentro del marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El 19 de marzo de 2025, la Comisión Europea propuso una activación coordinada de la cláusula de salvaguardia nacional, que permite a los países desviarse de su senda de gasto neto aprobada con el fin de liberar espacio presupuestario adicional para el aumento del gasto en defensa. En concreto, la Comisión señaló que la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania y su amenaza para la seguridad europea constituyen circunstancias excepcionales que escapan al control de los Estados miembros y que tienen un impacto importante en las finanzas públicas de los Estados miembros a través del mayor gasto en defensa realizado o previsto^[13]. El 30 de abril de 2025, el Consejo emitió una declaración sobre su solicitud coordinada de activación de la cláusula de salvaguardia nacional^[14]. En ese momento, 16 Estados miembros habían decidido solicitar la activación de la cláusula, que abarca un período de cuatro años y una flexibilidad del 1,5 % del PIB como máximo.

Por lo que se refiere al futuro, se consideran las previsiones elaboradas recientemente por la Comisión Europea para el período 2025-2026 y la evaluación de los retos para la sostenibilidad de la deuda a largo plazo. Se incluyen, en particular, las perspectivas para los saldos presupuestarios y las ratios de deuda sobre la base de las políticas fiscales actuales. Además, se destacan los desafíos a largo plazo para la sostenibilidad de las posiciones presupuestarias y las áreas generales que requieren medidas de consolidación, especialmente los relacionados con los sistemas públicos de pensiones de reparto derivados de los cambios demográficos y con los pasivos contingentes contraídos por el sector público. Con arreglo a las nuevas normas, los países presentan sus planes presupuestarios a medio plazo en sus planes fiscales estructurales nacionales, que han publicado desde el otoño de 2024. Estos planes establecen una senda de gasto neto que abarca un período mínimo de cuatro años y describen las estrategias fiscales a partir de 2025.

En el recuadro 3 se presentan las disposiciones legales relativas a la evolución de los tipos de cambio y su aplicación por el BCE.

Además de considerar la evolución de la participación en el MTC II y de los tipos de cambio nominales frente al euro en el período analizado, se examina brevemente la evidencia relevante para la sostenibilidad del tipo de cambio vigente. Estos datos se obtienen de la evolución de los tipos de cambio efectivos reales y de las cuentas corriente, de capital y financiera de la balanza de pagos. También se examina la evolución de la deuda externa bruta y de la posición de inversión internacional neta durante períodos más prolongados. En la sección relativa a la evolución de los tipos de cambio se consideran, asimismo, medidas sobre el grado de integración del país en la zona del euro, en términos de integración del comercio exterior (exportaciones e importaciones) y de integración financiera. Por último, en esa sección se analiza, en su caso, si el país examinado ha obtenido liquidez del banco central o ha recibido asistencia financiera relacionada con problemas de balanza de pagos durante el período de referencia de dos años. Se tiene en cuenta tanto la asistencia financiera efectiva como la precautoria.

En el recuadro 4 se presentan las disposiciones legales relativas a la evolución de los tipos de interés a largo plazo y su aplicación por el BCE.

Como se ha mencionado antes, el Tratado señala explícitamente que el «carácter duradero de la convergencia» deberá verse reflejado en los niveles de los tipos de interés a largo plazo. Por lo tanto, la evolución observada durante el período de referencia, es decir, desde mayo de 2024 hasta abril de 2025, se examina en el contexto de la senda seguida por los tipos de interés a largo plazo durante los diez últimos años (o durante el período para el que se dispone de datos) y de los principales factores que determinan los diferenciales con respecto al tipo de interés medio a largo plazo vigente en la zona del euro. Durante el período de referencia, el tipo de interés medio a largo plazo de la zona del euro puede haber reflejado, en parte, unas primas de riesgo elevadas en varios países de la zona. Así pues, a efectos de comparación se utiliza también el rendimiento de la deuda pública a largo plazo de la zona del euro con calificación AAA (es decir, el rendimiento a largo plazo de la curva de tipos con calificación AAA de la zona del euro, que incluye los países cuya calificación crediticia es AAA). Como base para este análisis, el Informe facilita asimismo información sobre el tamaño y la evolución del mercado financiero a partir de tres indicadores diferentes (el saldo vivo de valores representativos de deuda emitidos por sociedades no financieras, la capitalización bursátil y el crédito bancario concedido por las instituciones financieras monetarias al sector privado no financiero nacional), que tomados en su conjunto proporcionan una medida del tamaño de los mercados financieros.

Por último, según lo previsto en el artículo 140, apartado 1, del Tratado, el Informe debe tomar en consideración otros factores relevantes (véase recuadro 5). A este respecto, de conformidad con el artículo 121, apartado 6, del Tratado, el 13 de diciembre de 2011 entró en vigor un marco de gobernanza económica reforzado, con el fin de garantizar una coordinación más estrecha de las políticas económicas y una convergencia sostenida de los resultados económicos de los Estados miembros de la UE. En el recuadro 5 se describen brevemente estas disposiciones legales y el modo en que se tienen en cuenta los factores adicionales mencionados anteriormente en la evaluación de la convergencia realizada por el BCE.

2.2 Compatibilidad de la legislación nacional con los Tratados

2.2.1 Introducción

De conformidad con el artículo 140, apartado 1, del Tratado, una vez cada dos años como mínimo, o a petición de cualquier Estado miembro acogido a una excepción, el BCE (y la Comisión Europea) presentarán informes al Consejo acerca de los avances que hayan logrado los Estados miembros acogidos a una excepción en el cumplimiento de sus obligaciones en relación con la realización de la unión económica y monetaria. Los informes deben incluir un examen de la compatibilidad de la legislación nacional de cada uno de los Estados miembros acogidos a una excepción, incluidos los estatutos de su BCN, con los artículos 130 y 131 del Tratado, así como con los artículos pertinentes de los Estatutos del SEBC. Esta obligación también se denomina «convergencia legal».

Al evaluar el grado de convergencia legal, el BCE no se limita a realizar una valoración formal de la legislación nacional, sino que también puede considerar si las disposiciones pertinentes se aplican de conformidad con el espíritu de los Tratados y de los Estatutos del SEBC. Al BCE le preocupa especialmente cualquier indicio de presión sobre los órganos rectores de los BCN de los Estados miembros, que sería incompatible con el espíritu del Tratado en lo relativo a la independencia de los bancos centrales.

El BCE considera asimismo necesario que el funcionamiento de los órganos rectores de los BCN sea fluido y continuo. A este respecto, las autoridades competentes de un Estado miembro tienen, en particular, el deber de adoptar las medidas necesarias para garantizar el nombramiento oportuno de un sucesor si quedara vacante un puesto en un órgano rector del BCN^[17].

El BCE realizará un atento seguimiento de la situación antes de efectuar una evaluación final positiva en la que se determine que la legislación nacional de un Estado miembro es compatible con el Tratado y con los Estatutos del SEBC.

Estados miembros acogidos a una excepción y convergencia legal

Bulgaria, cuya legislación nacional se examina en el presente Informe, tiene la condición de Estado miembro acogido a una excepción, es decir, todavía no ha adoptado el euro. El artículo 5^[18] del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea establecen que Bulgaria participará en la Unión Económica y Monetaria desde la fecha de adhesión como Estado miembro acogido a una excepción en el sentido del artículo 139 del Tratado.

La evaluación de la convergencia legal tiene por objeto facilitar las decisiones del Consejo sobre si un Estado miembro cumple «sus obligaciones en relación con la realización de la unión económica y monetaria» (artículo 140, apartado 1, del Tratado). En el ámbito jurídico, estas condiciones se refieren, en particular, a la independencia de los BCN y a su integración legal en el Eurosistema.

Estructura de la evaluación legal

La evaluación legal sigue, en términos generales, la estructura de los informes anteriores del BCE y del IME sobre convergencia legal^[19].

La compatibilidad de la legislación nacional se examina a la luz de la legislación aprobada antes del 15 de abril de 2025.

2.2.2 Ámbito de adaptación

Áreas de adaptación

A fin de determinar las áreas en las que es necesario adaptar la legislación nacional, se examinan los aspectos siguientes:

• compatibilidad con las disposiciones relativas a la independencia de los BCN y de los miembros de los órganos rectores y los gobernadores de los BCN recogidas en el Tratado (artículo 130) y en los Estatutos del SEBC (artículos 7 y 14.2);
• compatibilidad con las disposiciones relativas a la confidencialidad (artículo 37 de los Estatutos del SEBC);
• compatibilidad con las prohibiciones de financiación monetaria (artículo 123 del Tratado) y de acceso privilegiado (artículo 124 del Tratado);
• compatibilidad con la grafía única del euro establecida por el Derecho de la UE, e
• integración legal de los BCN en el Eurosistema (atendiendo, en particular, a lo previsto en los artículos 12.1 y 14.3 de los Estatutos del SEBC).

«Compatibilidad» frente a «armonización»

El artículo 131 del Tratado exige que la legislación nacional sea «compatible» con los Tratados y con los Estatutos del SEBC; por lo tanto, es necesario corregir cualquier incompatibilidad. Ni la primacía de los Tratados y de los Estatutos del SEBC sobre la legislación nacional ni la naturaleza de la incompatibilidad afectan a la exigencia de cumplir esta obligación.

El requisito de «compatibilidad» de la legislación nacional no significa que el Tratado exija la «armonización» de los estatutos de los BCN, ni entre sí ni con los Estatutos del SEBC. Las particularidades nacionales pueden mantenerse en la medida en que no vulneren la competencia en asuntos monetarios conferida irrevocablemente a la UE. De hecho, el artículo 14.4 de los Estatutos del SEBC permite que los BCN ejerzan funciones distintas de las especificadas en dichos Estatutos, siempre que no interfieran en los objetivos y las tareas del SEBC^[20]. Las disposiciones de los estatutos de los BCN que permiten esas funciones adicionales constituyen un claro ejemplo de circunstancias en las que pueden subsistir diferencias. El término «compatible» más bien indica que la legislación nacional y los estatutos de los BCN deben adaptarse para eliminar contradicciones con los Tratados y los Estatutos del SEBC, y para garantizar el grado necesario de integración de los BCN en el SEBC. En particular, debe adaptarse cualquier disposición que vulnere la independencia de un BCN, tal como se define en el Tratado, y su papel como parte integrante del SEBC. Por lo tanto, para alcanzar este objetivo no es suficiente basarse únicamente en la primacía del Derecho de la UE sobre la legislación nacional.

La obligación establecida en el artículo 131 del Tratado se refiere únicamente a la incompatibilidad con los Tratados y con los Estatutos del SEBC. Sin embargo, la legislación nacional que sea incompatible con el Derecho derivado de la UE relevante en las áreas de adaptación examinadas en este Informe de Convergencia también debe adaptarse a este. La primacía del Derecho de la UE no afecta a la obligación de adaptar la legislación nacional. Esta obligación general se deriva no solo del artículo 131 del Tratado, sino también de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea^[21].

Los Tratados y los Estatutos del SEBC no prescriben la forma en que debe adaptarse la legislación nacional. Por consiguiente, la compatibilidad puede lograrse eliminando toda legislación nacional incompatible con el Derecho de la UE o haciendo referencia a los Tratados y a los Estatutos del SEBC o, excepcionalmente, incorporando sus disposiciones y mencionando su procedencia, con las siguientes salvedades:

Por regla general, debe evitarse la reproducción de las disposiciones pertinentes del Derecho de la UE directamente aplicables en el ordenamiento jurídico del Estado miembro utilizando la misma literalidad^[22]. La reproducción puede generar incertidumbre tanto sobre la naturaleza jurídica y el origen de las disposiciones aplicables como acerca de la fecha de su entrada en vigor. Ello no se ajustaría al principio de aplicación e interpretación uniformes del Derecho de la UE en toda la Unión^[23]. Además, si una disposición nacional utiliza una redacción diferente de la utilizada en la disposición pertinente de la Unión, crea su propio contenido normativo. De conformidad con el artículo 2, apartado 1, del Tratado, la competencia exclusiva de la Unión en materia de política monetaria impide que los Estados miembros adopten disposiciones que, habida cuenta de su objetivo y contenido, establezcan normas jurídicas que regulen la utilización del euro como moneda única, a menos que los Estados miembros hayan sido facultados para ello^[24]. En este contexto, el concepto de política monetaria no se limita a su ejecución operativa, que, de conformidad con el artículo 127, apartado 2, primer guion, del Tratado, es una de las funciones básicas del Eurosistema. También tiene una dimensión normativa destinada a garantizar el estatus del euro como moneda única^[25].

En circunstancias excepcionales se podrán reproducir las disposiciones pertinentes del Derecho de la UE directamente aplicables en el ordenamiento jurídico del Estado miembro utilizando la misma redacción en aras de la coherencia y con el fin de que sean comprensibles para las personas a las que se aplican. Cuando concurran dichas circunstancias excepcionales que permitan la reproducción de tales disposiciones, estas deberán reproducirse con precisión y sin modificar su redacción^[26]. Además, solo se reproducirán en la medida en que esté justificado por circunstancias excepcionales. Sin embargo, tales circunstancias no concurrirán si las disposiciones del Derecho de la UE directamente aplicables son suficientemente coherentes y exhaustivas, lo que hace innecesaria su repetición o incorporación a la legislación nacional^[27]. En caso de que las disposiciones del Derecho de la UE directamente aplicables solo sean pertinentes en el contexto de las áreas cubiertas por la legislación nacional, esta no tendrá que hacer referencia a las citadas disposiciones. En la medida en que la legislación nacional reproduzca necesariamente disposiciones del Derecho de la UE directamente aplicables por las razones antes mencionadas, deberá hacerlo de manera explícita y aclarar que sus disposiciones «están de acuerdo» o «cumplen» con las disposiciones pertinentes del Derecho de la UE, si estas se reproducen meramente para situar la legislación nacional en su contexto más amplio, o que se aplican «sin perjuicio de» las disposiciones pertinentes del Derecho de la UE, si una autoridad nacional ejerce competencias residuales que van más allá de las ejercidas en el SEBC y el Eurosistema^[28].

Asimismo, y como herramienta para alcanzar y mantener la compatibilidad de la legislación nacional con los Tratados y con los Estatutos del SEBC, el BCE debe ser consultado por las instituciones de la UE y por los Estados miembros acerca de cualquier proyecto de disposición legal que entre en sus ámbitos de competencias, en virtud del artículo 127, apartado 4, y del artículo 282, apartado 5, del Tratado, y del artículo 4 de dichos Estatutos. La Decisión 98/415/CE^[29] del Consejo dispone expresamente que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de esta obligación.

2.2.3 Independencia de los BCN

En lo relativo a la independencia de los bancos centrales, la legislación nacional de los Estados miembros que se incorporaron a la UE en 2004, en 2007 o en 2013 tenía que adaptarse a las disposiciones pertinentes del Tratado y de los Estatutos del SEBC, y entrar en vigor el 1 de mayo de 2004, el 1 de enero de 2007 y el 1 de julio de 2013, respectivamente^[30]. Suecia tenía que adoptar los cambios legislativos necesarios antes del 1 de junio de 1998, fecha de creación del SEBC.

Independencia del banco central

En noviembre de 1995, el IME aprobó una lista de las características de la independencia del banco central (que luego detalló en su Informe de Convergencia de 1998), que constituyeron la base para evaluar la legislación nacional de los Estados miembros en aquel momento y, en particular, los estatutos de los BCN. El concepto de independencia del banco central incluye diversos tipos de independencia que deben evaluarse por separado, a saber, funcional, institucional, personal y financiera. En los últimos años, en los dictámenes del BCE se ha profundizado en el análisis de estos aspectos de la independencia del banco central que sirven de base para evaluar el grado de convergencia de la legislación nacional de los Estados miembros acogidos a una excepción con los Tratados y con los Estatutos del SEBC.

Independencia funcional

La independencia del banco central no es un fin en sí mismo, pero sí un medio para conseguir un objetivo que debe estar claramente definido y prevalecer sobre cualquier otro. La independencia funcional exige que el objetivo primordial de cada BCN se establezca con claridad y seguridad jurídica, y que sea plenamente acorde con el objetivo principal de mantener la estabilidad de precios previsto en el Tratado. Para lograr este objetivo, se dotará a los BCN de los medios e instrumentos necesarios para su consecución con independencia de cualquier otra autoridad. El requisito de garantizar la independencia del banco central establecido en el Tratado refleja la opinión generalizada de que la mejor manera de alcanzar el objetivo principal de mantener la estabilidad de precios es contar con una institución totalmente independiente, con una definición precisa de su mandato. La independencia del banco central es plenamente compatible con la obligación de rendir cuentas de sus decisiones, un aspecto importante para reforzar la confianza en su régimen de independencia, lo que exige transparencia y diálogo con terceros.

Por lo que se refiere al calendario de cumplimiento, el Tratado no aclara el momento en que los BCN de los Estados miembros acogidos a una excepción deben cumplir el objetivo principal de mantener la estabilidad de precios establecido en el artículo 127, apartado 1, y en el artículo 282, apartado 2, del Tratado, y en el artículo 2 de los Estatutos del SEBC. En el caso de los Estados miembros que se incorporaron a la UE con posterioridad a la introducción del euro, no está claro si esta obligación debía cumplirse desde la fecha de incorporación o desde la fecha de adopción del euro. Si bien el artículo 127, apartado 1, del Tratado no es aplicable a los Estados miembros acogidos a una excepción (véase el artículo 139, apartado 2, letra c, del Tratado), el artículo 2 de los Estatutos del SEBC sí es de aplicación (véase el artículo 42.1 de dichos Estatutos). El BCE considera que la obligación de los BCN de mantener la estabilidad de precios como objetivo primario debe cumplirse desde el 1 de junio de 1998 en el caso de Suecia, y desde el 1 de mayo de 2004, el 1 de enero de 2007 y el 1 de julio de 2013, en el de los Estados miembros que se incorporaron a la UE en esas fechas. Esta opinión se basa en que el mantenimiento de la estabilidad de precios (artículo 119 del Tratado), que es uno de los principios rectores de la UE, es aplicable también a los Estados miembros acogidos a una excepción. La opinión del BCE se fundamenta, asimismo, en el objetivo del Tratado de que todos los Estados miembros se esfuercen por alcanzar la convergencia macroeconómica, incluida la estabilidad de precios, que es la finalidad que persiguen los informes periódicos del BCE y de la Comisión Europea. Esta conclusión se basa también en la razón de ser de la independencia del banco central, que solo se justifica si el objetivo general de estabilidad de precios se considera prioritario.

La evaluación de los países que se presenta en este Informe se basa en las conclusiones expuestas sobre el momento en que los BCN de los Estados miembros acogidos a una excepción están obligados a cumplir el objetivo principal de mantener la estabilidad de precios.

Independencia institucional

La independencia institucional aparece reflejada en el artículo 130 del Tratado y en el artículo 7 de los Estatutos del SEBC. Estos dos artículos prohíben que los BCN y los miembros de sus órganos rectores soliciten o acepten instrucciones de las instituciones, órganos u organismos de la UE, de los Gobiernos de los Estados miembros o de cualquier otro órgano. Prohíben, además, que las instituciones, órganos u organismos de la UE, así como los Gobiernos de los Estados miembros, traten de influir en los miembros de los órganos rectores de los BCN cuyas decisiones puedan afectar al ejercicio de las funciones de los BCN relacionadas con el SEBC. Para que la legislación nacional se corresponda con el artículo 130 del Tratado y con el artículo 7 de los Estatutos del SEBC, deberá reflejar ambas prohibiciones y no reducir su ámbito de aplicación^[31]. El reconocimiento de esa independencia de los bancos centrales no tiene como consecuencia eximirlos de toda norma jurídica ni protegerlos frente a cualquier tipo de legislación^[32].

Independientemente de que un BCN sea un organismo de titularidad pública, una entidad especial de derecho público o simplemente una sociedad anónima, existe el riesgo de que su titular pueda influir en las decisiones de la institución relativas a las funciones relacionadas con el SEBC en virtud de esa titularidad^[33]. Esta influencia, tanto si se ejerce a través de los derechos de los accionistas como de otra manera, puede afectar a la independencia del BCN y debe, por lo tanto, limitarse por ley.

El marco jurídico de los bancos centrales debe proporcionar una base estable y a largo plazo para su funcionamiento. En caso de introducirse cambios frecuentes en la estructura institucional de un BCN que afecten a su estabilidad en términos de organización o gobernanza, la independencia institucional de ese BCN podría verse afectada negativamente^[34].

La independencia institucional también deberá respetarse en casos de emergencia. Solo cuando se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 347 del Tratado puede estar justificado que las autoridades nacionales ejerzan, de forma temporal y con carácter excepcional, facultades que son competencia exclusiva del SEBC. El momento crítico para realizar esta valoración es cuando se adopta la medida. Dada la naturaleza excepcional del artículo 347 del Tratado, los Estados miembros deberán abstenerse de adoptar legislación preventiva si no se dan las condiciones contempladas en el artículo 347 del Tratado^[35].

Prohibición de dar instrucciones

La facultad de terceros de dar instrucciones a los BCN, a sus órganos rectores o a sus miembros en lo que respecta a las funciones relacionadas con el SEBC es incompatible con el Tratado y con los Estatutos del SEBC.

La participación de un BCN en la aplicación de medidas para fortalecer la estabilidad financiera debe ser compatible con el Tratado, es decir, las funciones de los BCN han de desempeñarse respetando plenamente su independencia funcional, institucional y financiera, con el fin de que el ejercicio adecuado de las funciones que les asignan el Tratado y los Estatutos del SEBC no resulte afectado^[36]. En la medida en que la legislación nacional atribuya a un BCN un papel que trascienda las funciones consultivas y le exija asumir tareas adicionales, se ha de garantizar que estas no afecten a la capacidad de dicho BCN para desempeñar las funciones relacionadas con el SEBC desde el punto de vista operativo y financiero^[37]. Además, en caso de incluir a representantes de los BCN en órganos rectores colegiados de las autoridades de supervisión o de otra índole, se debe prestar la debida consideración a la existencia de salvaguardias de la independencia personal de los miembros de los órganos rectores de los BCN^[38].

Prohibición de aprobar, suspender, anular o aplazar decisiones

La facultad de terceros de aprobar, suspender, anular o aplazar las decisiones de los BCN en lo que respecta a las funciones relacionadas con el SEBC es incompatible con el Tratado y los Estatutos del SEBC^[39].

Prohibición de vetar las decisiones por razones de legalidad

La facultad de organismos distintos de tribunales independientes de vetar las decisiones relativas al ejercicio de las funciones relacionadas con el SEBC por razones de legalidad es incompatible con el Tratado y con los Estatutos del SEBC, pues el ejercicio de estas funciones no puede reconsiderarse a nivel político. La facultad del gobernador de un BCN de suspender la aplicación de una decisión adoptada por el SEBC o por los órganos rectores de un BCN por razones de legalidad y remitirla posteriormente a una autoridad política para que resuelva en última instancia equivaldría a solicitar instrucciones de terceros.

Prohibición de participar en los órganos rectores de un BCN con derecho de voto

La participación de representantes de terceros en los órganos rectores de un BCN con derecho de voto en cuestiones relativas al ejercicio por el BCN de funciones relacionadas con el SEBC es incompatible con el Tratado y con los Estatutos del SEBC, aunque el voto no sea determinante^[40]. Si dicha participación es sin derecho de voto, también es incompatible con el Tratado y con dichos Estatutos, siempre y cuando interfiera en el ejercicio de funciones relacionadas con el SEBC por parte de dichos órganos rectores o ponga en peligro el cumplimiento del régimen de confidencialidad del SEBC^[41].

Prohibición de consulta previa sobre las decisiones de un BCN

La obligación legal expresa de que un BCN consulte previamente a terceros sus decisiones proporciona a dichos terceros un mecanismo formal para influir en la decisión final y, por lo tanto, es incompatible con el Tratado y con los Estatutos del SEBC.

Sin embargo, el diálogo entre un BCN y terceros, incluso cuando se base en obligaciones legales de proporcionar información e intercambiar opiniones, es compatible con la independencia del banco central siempre que:

• de ello no resulte una interferencia en la independencia de los miembros de los órganos rectores del BCN;
• se respete plenamente el estatus especial de los gobernadores en su calidad de miembros de los órganos rectores del BCE, y
• se observen los requisitos de confidencialidad derivados de las disposiciones de los Estatutos del SEBC^[42].

Exención de responsabilidad respecto de las obligaciones de los miembros de los órganos rectores de los BCN

Las disposiciones legales relativas a la exención de responsabilidad respecto de las obligaciones de los miembros de los órganos rectores de los BCN (por ejemplo, en materia de cuentas) otorgada por terceros (por ejemplo, el Gobierno) deben contener las salvaguardias adecuadas para que el ejercicio de dicha facultad no limite la capacidad de cada miembro de los órganos rectores de los BCN de adoptar de forma independiente decisiones relativas a las funciones relacionadas con el SEBC (o de aplicar decisiones adoptadas en el ámbito del SEBC). Se recomienda incluir una disposición expresa en este sentido en los estatutos de los BCN.

Independencia personal

El artículo 130 del Tratado y los artículos 7 y 14.2 de los Estatutos del SEBC garantizan aún más la independencia de los bancos centrales en relación con los gobernadores y los miembros de los órganos rectores de los BCN. Los gobernadores son miembros del Consejo General del BCE y pasan a serlo del Consejo de Gobierno cuando sus respectivos Estados miembros adoptan el euro. No se puede considerar que los gobernadores son representantes de un Estado miembro cuando desempeñan sus funciones como miembros del Consejo de Gobierno o del Consejo General del BCE^[43]. El artículo 14.2 de los Estatutos del SEBC establece que los estatutos de los BCN dispongan, en particular, que el mandato de los gobernadores no sea inferior a cinco años. Esta disposición protege también contra un relevo arbitrario del cargo de gobernador, al estipular que solo puedan ser relevados en caso de que dejen de cumplir los requisitos exigidos para el desempeño de sus funciones o hayan incurrido en falta grave. En esos casos, el artículo 14.2 de los Estatutos del SEBC prevé la posibilidad de recurrir ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que está facultado para anular la decisión nacional por la que se releve del cargo a un gobernador^[44]. La suspensión de un gobernador puede equivaler, de hecho, a relevarlo de su mandato a los efectos de dicho artículo^[45]. Los estatutos de los BCN deben cumplir la mencionada disposición de acuerdo con lo que se señala a continuación.

El artículo 130 del Tratado prohíbe que los Gobiernos de los Estados miembros y cualquier otro órgano influyan en los miembros de los órganos rectores de los BCN en el ejercicio de sus funciones. En particular, los Estados miembros no podrán tratar de influir en los miembros de los órganos rectores de los BCN modificando la legislación nacional que afecte a su remuneración, modificación que, por principio, debería aplicarse solo a futuros nombramientos^[46]. Sin embargo, los requisitos de independencia establecidos en el artículo 130 del Tratado no se ven vulnerados por los cambios en la remuneración de los miembros de los órganos rectores de los BCN basados en criterios objetivos como, por ejemplo, en un análisis comparativo de los salarios para garantizar la proporcionalidad entre los diferentes niveles jerárquicos de un BCN^[47].

Duración mínima del mandato de los gobernadores

De conformidad con el artículo 14.2 de los Estatutos del SEBC, los estatutos de los BCN deben disponer que el mandato del gobernador no sea inferior a cinco años. Esto no excluye la posibilidad de mandatos de mayor duración, aunque un mandato por tiempo indefinido no precisa la adaptación de los estatutos siempre y cuando las causas por las que se releva al gobernador de su cargo sean compatibles con las establecidas en el artículo 14.2 de los Estatutos del SEBC. Un período más breve no se puede justificar ni siquiera cuando se aplica durante un período transitorio^[48]. La legislación nacional que establezca una edad de jubilación obligatoria debe garantizar que alcanzar dicha edad no interrumpa la duración mínima del mandato prevista en el citado artículo, que prevalece sobre cualquier disposición que fije una edad de jubilación obligatoria, si es aplicable a un gobernador^[49]. Si los estatutos de los BCN se modifican, la ley de modificación debe garantizar la estabilidad en el cargo del gobernador y de otros miembros de los órganos rectores que participen en el ejercicio de las funciones relacionadas con el SEBC^[50].

Causas de relevo del cargo de gobernador

Los estatutos de los BCN deben garantizar que los gobernadores no puedan ser relevados de su cargo por razones distintas a las mencionadas en el artículo 14.2 de los Estatutos del SEBC. El propósito del requisito establecido en ese artículo es evitar que las autoridades que han participado en el nombramiento de un gobernador, en particular el Gobierno o el Parlamento correspondientes, lo cesen arbitrariamente. Los estatutos de los BCN deben eliminar cualquier incompatibilidad con las causas de relevo del cargo recogidas en el artículo 14.2 de los Estatutos del SEBC, o bien no mencionar causa alguna (toda vez que el artículo 14.2 es directamente aplicable)^[51]. Una vez elegidos o nombrados, los gobernadores no pueden ser relevados de su cargo por causas distintas a las mencionadas en dicho artículo, aunque todavía no hayan tomado posesión. Como las condiciones en las que un gobernador puede ser relevado de su cargo son conceptos autónomos del Derecho de la UE, su aplicación e interpretación no dependen de los contextos nacionales^[52]. En última instancia, corresponde al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de conformidad con las facultades que le otorga el segundo párrafo del artículo 14.2 de los Estatutos del SEBC, interpretar estos conceptos^[53].

Estabilidad en el cargo y causas de relevo de los miembros de los órganos rectores de los BCN, distintos de los gobernadores, que participan en el desempeño de las funciones relacionadas con el SEBC

La aplicación de las mismas normas de estabilidad en el cargo y causas de relevo del gobernador a otros miembros de los órganos rectores de los BCN que participan en el desempeño de las funciones relacionadas con el SEBC asegurará también su independencia personal^[54]. El artículo 130 del Tratado y el artículo 7 de los Estatutos del SEBC se refieren a los «miembros de los órganos rectores» de los BCN, en lugar de a los gobernadores específicamente. Ello se aplica, en particular, si el gobernador es un primus inter pares en un órgano rector cuyos miembros tengan idénticos derechos de voto o si dichos miembros participan en el desempeño de funciones relacionadas con el SEBC.

Derecho de recurso judicial

Los gobernadores y otros miembros de los órganos rectores de los BCN deben tener derecho a recurrir cualquier decisión de relevarlos de su cargo ante un tribunal independiente, a fin de que se limite la posibilidad de discrecionalidad política al evaluar las causas de esa decisión.

El artículo 14.2 de los Estatutos del SEBC establece el derecho de los gobernadores a recurrir la decisión de su cese ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Este Tribunal tiene potestad para anular la decisión nacional de cese si estima que es contraria al Derecho de la UE.

De conformidad con el artículo 130 del Tratado y el artículo 7 de los Estatutos del SEBC, la legislación nacional debe establecer un derecho de recurso ante los tribunales nacionales contra las decisiones de cese de miembros de los órganos rectores de los BCN (distintos de los gobernadores) que participen en el ejercicio de funciones relacionadas con el SEBC^[55], ya sea mediante una disposición legal de carácter general o mediante una disposición legal específica. Aunque este derecho de recurso puede estar contemplado en la legislación general, por motivos de seguridad jurídica podría ser aconsejable que se introdujera una disposición que lo estipule específicamente.

Salvaguardias contra los conflictos de intereses

La independencia personal también supone garantizar que no se planteen conflictos de intereses entre las obligaciones de los miembros de los órganos rectores de los BCN que desempeñen funciones relacionadas con el SEBC para con su respectivo banco central (y, en el caso de los gobernadores, también para con el BCE) y cualquier otra función que dichos miembros puedan desempeñar y que pudiera comprometer su independencia personal^[56]. Por principio, la pertenencia a un órgano rector que intervenga en el desempeño de funciones relacionadas con el SEBC es incompatible con el ejercicio de otras funciones que puedan crear un conflicto de intereses. En particular, los miembros de los órganos rectores no podrán ocupar un cargo ni tener intereses que puedan influir en sus actividades, ya sea ejerciendo funciones en el poder ejecutivo o legislativo del Estado, en la administración regional o local, o en una empresa. Se prestará especial atención a evitar posibles conflictos de intereses de miembros no ejecutivos de los órganos rectores.

Independencia financiera

La independencia general de un BCN se vería comprometida si no pudiera disponer con autonomía de los recursos financieros suficientes para cumplir su mandato, es decir, desempeñar las funciones relacionadas con el SEBC que le asignan el Tratado y los Estatutos del SEBC^[57].

Los Estados miembros no podrán poner a sus BCN en una situación en la que carezcan de recursos financieros suficientes o de un nivel adecuado de patrimonio neto^[58] para llevar a cabo sus funciones relacionadas con el SEBC o con el Eurosistema, según proceda. Este sería el caso si, por ejemplo, se impidiera a un BCN acumular recursos financieros adecuados en forma de reservas o colchones para compensar pérdidas, en particular las derivadas de operaciones de política monetaria, y el Estado miembro de que se trate no se asegurara de antemano de que el BCN dispone de los fondos necesarios para soportar la carga financiera derivada del ejercicio de una función ajena al ámbito del SEBC (como los fondos necesarios para poder pagar la compensación derivada del régimen de responsabilidad de dicha función), conservando al mismo tiempo la capacidad para desempeñar sus funciones relacionadas con el SEBC de forma eficaz e independiente^[59]. Cabe observar que los artículos 28.1 y 30.4 de los Estatutos del SEBC establecen la posibilidad de que el BCE solicite a los BCN más aportaciones al capital del BCE y la transferencia de más reservas exteriores^[60]. Por su parte, el artículo 33.2 de dichos Estatutos dispone^[61] que, cuando el BCE sufra pérdidas que no puedan compensarse totalmente mediante el fondo de reserva general, el Consejo de Gobierno del BCE podrá decidir compensar el déficit restante con los ingresos monetarios del ejercicio económico correspondiente en proporción a y hasta los importes asignados a los BCN. El principio de independencia financiera significa que el cumplimiento de estas disposiciones exige que el BCN pueda desempeñar sus funciones sin injerencias.

Por todos estos motivos, la independencia financiera también implica que un BCN ha de estar siempre suficientemente capitalizado. En particular, deberá evitarse cualquier situación en la que, durante un período prolongado, el patrimonio neto de un BCN se sitúe por debajo del nivel del capital legal o sea negativo, incluso cuando se arrastren pérdidas por encima del nivel del capital y reservas^[62]. Tal situación podría incidir negativamente en la capacidad del BCN para desempeñar sus funciones relacionadas con el SEBC. Además, podría afectar a la credibilidad de la política monetaria del Eurosistema. Por lo tanto, en caso de que el patrimonio neto de un BCN se sitúe por debajo de su capital legal, o incluso pase a ser negativo, el respectivo Estado miembro deberá proporcionar al BCN el importe de capital apropiado, al menos hasta restituir el nivel del capital legal, en un período de tiempo razonable, con el fin de cumplir con el principio de independencia financiera. Por lo que se refiere al BCE, la importancia de esta cuestión ya ha sido reconocida por el Consejo mediante la adopción del Reglamento (CE) nº 1009/2000 del Consejo^[63]. Este Reglamento faculta al Consejo de Gobierno del BCE para decidir un aumento real del capital de la institución con objeto de mantener la adecuación de la base de capital necesaria para apoyar las operaciones del BCE^[64]; los BCN deberán poder responder financieramente a tal decisión del BCE.

Al evaluar el concepto de independencia financiera debe tenerse en cuenta si un tercero puede influir, directa o indirectamente, no solo en las funciones de un BCN relacionadas con el SEBC, sino también en su capacidad para cumplir su mandato financieramente en términos de contar con los recursos financieros adecuados. A continuación se exponen los elementos de la independencia financiera que son especialmente relevantes a este respecto^[65] por ser en los que los BCN son más vulnerables a influencias externas.

Determinación del presupuesto

La facultad de un tercero de determinar o influir en el presupuesto de un BCN es incompatible con la independencia financiera, salvo que la legislación establezca una cláusula de salvaguardia que garantice que esta facultad no menoscabe los recursos financieros necesarios para que el BCN desempeñe las funciones relacionadas con el SEBC^[66].

Normas contables

Las cuentas de un BCN deben elaborarse de acuerdo con las normas contables generales o con las establecidas por sus órganos rectores. Si, por el contrario, se trata de normas fijadas por terceros, al menos deben tomar en consideración las propuestas de los órganos rectores del BCN.

Las cuentas anuales deben ser aprobadas por los órganos rectores del BCN, asistidos por auditores independientes, y podrán estar sujetas a la aprobación posterior de terceros (como el Gobierno o el Parlamento). Los órganos rectores del BCN estarán facultados para determinar el cálculo de los beneficios de forma independiente y profesional.

Si las operaciones de un BCN están sujetas al control de un organismo público de auditoría o de una institución similar encargada de controlar el uso de las finanzas públicas, el alcance del control deberá quedar claramente establecido en el marco jurídico^[67], no ir en perjuicio de las actividades de sus auditores externos independientes^[68] y, además, de conformidad con el principio de independencia institucional, deberá cumplir la prohibición de dar instrucciones a un BCN y a sus órganos rectores, y no interferir en las funciones del BCN relacionadas con el SEBC^[69]. La auditoría pública se llevará a cabo de forma independiente y exclusivamente profesional, sin consideraciones políticas^[70].

Distribución de beneficios, capital de los BCN y provisiones financieras

Los estatutos de un BCN podrán determinar de qué forma han de distribuirse los beneficios. De no existir una disposición al respecto, las decisiones relativas a la distribución de beneficios deberán ser adoptadas por los órganos rectores del BCN sobre la base de criterios profesionales y no estarán sujetas a la discrecionalidad de terceros, salvo que exista una cláusula expresa de salvaguardia que establezca que dicha discrecionalidad ha de entenderse sin perjuicio de los recursos financieros necesarios para que el BCN desempeñe sus funciones relacionadas con el SEBC^[71].

Los beneficios podrán ser destinados a los presupuestos públicos únicamente después de que se hayan cubierto las pérdidas acumuladas de ejercicios anteriores y de que se hayan constituido las provisiones financieras necesarias para salvaguardar el valor real del capital y de los activos del BCN^[72]. No son admisibles las medidas legislativas transitorias o ad hoc que equivalgan a dar instrucciones a los BCN en relación con la distribución de sus beneficios^[73]. Del mismo modo, un impuesto sobre las ganancias de capital no realizadas de un BCN también sería contrario al principio de independencia financiera^[74].

Un Estado miembro no podrá imponer reducciones de capital a un BCN sin el consentimiento previo de sus órganos rectores, que deben tratar de garantizar que disponga de recursos financieros suficientes para cumplir su mandato como miembro del SEBC de conformidad con el artículo 127, apartado 2, del Tratado y con los Estatutos del SEBC. Por el mismo motivo, cualquier modificación de las normas de distribución de los beneficios de un BCN solo deberá iniciarse y decidirse en estrecha colaboración con el BCN, que es el más indicado para evaluar su nivel necesario de reservas^[75]. En lo que respecta a las provisiones financieras o colchones, los BCN deben tener libertad para constituir, de forma independiente, provisiones financieras que salvaguarden el valor real de su capital y de sus activos. Los Estados miembros no podrán impedir que los BCN acumulen reservas hasta el nivel necesario para que un miembro del SEBC cumpla sus funciones^[76].

Responsabilidad financiera de las autoridades supervisoras

En la mayoría de los Estados miembros, la autoridad de supervisión financiera está integrada en el BCN. Ello no plantea problemas si dicha autoridad supervisora está sujeta a las decisiones adoptadas de forma independiente por el BCN. Sin embargo, si la ley atribuye a tal autoridad supervisora la facultad de tomar decisiones por separado, es importante garantizar que tales decisiones no pongan en peligro las finanzas del BCN en su conjunto. En esos casos, la legislación nacional deberá facultar al BCN para que ejerza el control último sobre cualquier decisión de la autoridad supervisora que pueda afectar a su independencia, en particular a su independencia financiera^[77].

Autonomía en cuestiones de personal

Los Estados miembros no pueden menoscabar la facultad de un BCN para contratar y mantener al personal cualificado necesario para desempeñar con independencia las funciones que le asignan el Tratado y los Estatutos del SEBC^[78]. Asimismo, no puede ponerse al BCN en una situación en la que tenga escaso o nulo control sobre su personal, o en la que el Gobierno del Estado miembro pueda influir en su política de personal^[79]. Cualquier modificación de las disposiciones legislativas sobre la remuneración de los miembros de los órganos rectores de un BCN y de sus empleados deberá decidirse en estrecha y eficaz colaboración con el BCN^[80], teniendo debidamente en cuenta sus opiniones, a fin de asegurar la capacidad continua del BCN de llevar a cabo sus funciones de forma independiente^[81]. La autonomía en materia de personal se extiende a cuestiones relacionadas con las pensiones de los empleados. Además, las modificaciones que impliquen reducciones de la remuneración del personal de un BCN no deberán afectar a la facultad de dicho BCN para administrar sus propios recursos financieros, incluidos los fondos resultantes de cualquier reducción salarial que se aplique^[82].

Patrimonio y derechos de propiedad

Los derechos de terceros a intervenir o a impartir instrucciones a un BCN en relación con su patrimonio son incompatibles con el principio de independencia financiera.

2.2.4 Confidencialidad

La obligación de secreto profesional del personal del BCE y de los BCN, así como de los miembros de sus órganos rectores respectivos, establecida en el artículo 37 de los Estatutos del SEBC, puede dar lugar a disposiciones similares en los estatutos de los BCN o en la legislación de los Estados miembros. La primacía del Derecho de la UE y de las normas adoptadas a su amparo implica también que la legislación nacional sobre el acceso de terceros a documentos debe cumplir las disposiciones pertinentes del Derecho de la UE, incluido el artículo 37 de los Estatutos del SEBC, y no puede vulnerar el régimen de confidencialidad del SEBC^[83]. El acceso de un organismo público de auditoría o de una institución similar a información y documentos confidenciales de un BCN debe limitarse a lo que resulte necesario para que dicho organismo desempeñe sus funciones legalmente establecidas, y no afectará a la independencia del SEBC ni al régimen de confidencialidad del SEBC al que están sujetos el personal y los miembros de los órganos rectores de los BCN^[84]. Los BCN deberán asegurarse de que dichos organismos protejan la confidencialidad de la información y los documentos facilitados con un nivel de protección equivalente al aplicado por los BCN.

2.2.5 Prohibición de financiación monetaria y de acceso privilegiado

En lo relativo a la prohibición de financiación monetaria y de acceso privilegiado, la legislación nacional de los Estados miembros que se incorporaron a la UE en 2004, en 2007 o en 2013 tenía que adaptarse a las disposiciones pertinentes del Tratado y de los Estatutos del SEBC, y estar en vigor el 1 de mayo de 2004, el 1 de enero de 2007 y el 1 de julio de 2013, respectivamente. Suecia tenía que adoptar los cambios legislativos necesarios antes del 1 de enero de 1995.

Prohibición de financiación monetaria

El artículo 123, apartado 1, del Tratado prohíbe la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier otro tipo de créditos por el BCE o por los BCN en favor de instituciones, órganos u organismos de la UE, Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales, u otras autoridades públicas, organismos de Derecho público o empresas públicas de los Estados miembros.

También prohíbe la adquisición directa de instrumentos de deuda a estas entidades públicas por parte del BCE o los BCN. El Tratado contiene una excepción a esta prohibición de financiación monetaria: no afecta a las entidades de crédito públicas que, en el marco de la provisión de reservas por los bancos centrales, deberán recibir el mismo trato que las entidades de crédito privadas (artículo 123, apartado 2, del Tratado). El ámbito de aplicación preciso de la prohibición de financiación monetaria se especifica en el Reglamento (CE) nº 3603/93 del Consejo^[85], según el cual la prohibición comprende toda financiación de las obligaciones del sector público con respecto a terceros.

El objetivo de la prohibición de financiación monetaria es promover que los Estados miembros apliquen una política presupuestaria sólida no permitiendo que la financiación monetaria de los déficits públicos (o el acceso privilegiado a los mercados financieros por parte de las autoridades públicas) genere niveles excesivamente elevados de deuda o déficits excesivos en los Estados miembros^[86]. Por ello, la prohibición debe interpretarse en sentido amplio a fin de asegurar su estricta aplicación, sin más excepciones que las establecidas en el artículo 123, apartado 2, del Tratado, y en el Reglamento (CE) nº 3603/93. Así pues, aunque el artículo 123, apartado 1, del Tratado se refiere específicamente a la «concesión de cualquier otro tipo de créditos», para los que exista obligación de devolver la financiación, la prohibición se aplica a fortiori a otros tipos de financiación, es decir, que no conllevan la obligación de devolverla.

La posición general del BCE con respecto a la compatibilidad de la legislación nacional con la prohibición se ha ido desarrollando principalmente en el marco de las consultas sobre proyectos de disposiciones legales formuladas al BCE por los Estados miembros en virtud del artículo 127, apartado 4, y del artículo 282, apartado 5, del Tratado^[87].

Legislación nacional relativa al ámbito de aplicación de la prohibición de financiación monetaria

La legislación nacional debe abstenerse de restringir el ámbito de aplicación de la prohibición de financiación monetaria o de ampliar las excepciones establecidas en el Derecho de la UE. Por ejemplo, las disposiciones nacionales en virtud de las cuales el BCN financie los compromisos financieros de un Estado miembro con instituciones financieras internacionales o con terceros países son, en principio, incompatibles con la prohibición de financiación monetaria. Como excepción, el Reglamento (CE) nº 3603/93 permite la financiación, por parte de los BCN, de obligaciones del sector público frente al FMI, siempre que dé como resultado derechos en el exterior que tengan todas las características de activos de reserva^[88]. Las características relevantes que determinan que dichos derechos en el exterior tienen la calidad de activos de reserva tienen que ver con su disponibilidad inmediata para satisfacer las necesidades de financiación de la balanza de pagos y otros fines relacionados, lo que implica que la calidad crediticia y la liquidez de los activos debe estar asegurada^[89].

Asignación de funciones a los BCN en la legislación nacional

La asignación de funciones a los BCN en la legislación nacional no puede desembocar en una financiación de las obligaciones del sector público frente a terceros. De conformidad con el artículo 14.4 de los Estatutos del SEBC, los BCN pueden ejercer funciones distintas de las especificadas en dichos Estatutos, salvo que el Consejo de Gobierno considere que esas funciones interfieren en los objetivos y tareas del SEBC. Cuando un Estado miembro asigna una función de este tipo a su BCN, ese BCN es responsable de su desempeño. No obstante, al definir la responsabilidad de un BCN en relación con esa función, los Estados miembros deben cumplir las obligaciones que les impone el Derecho de la UE y, en particular, el artículo 123, apartado 1, del Tratado^[90].

El artículo 1, apartado 1, letra b), del Reglamento (CE) nº 3603/93 del Consejo define el concepto de «otro tipo de crédito» a efectos del artículo 123 del Tratado, entre otras acepciones, como toda financiación de obligaciones del sector público con respecto a terceros. Por consiguiente, el BCN de que se trate no debe asumir obligaciones frente a terceros que potencialmente pudieran corresponder al sector público. En consecuencia, el BCN de que se trate no debe financiar obligaciones preexistentes frente a terceros que correspondan a otras autoridades u organismos públicos y la financiación efectiva de las obligaciones frente a terceros por el BCN en cuestión no debe proceder directamente de las medidas o de las decisiones de política adoptadas por otras autoridades u organismos públicos^[91].

Distribución anticipada de los beneficios del banco central

La legislación nacional no puede disponer que se distribuyan los beneficios del banco central que no se hayan realizado, contabilizado y auditado en su totalidad. Para cumplir la prohibición de financiación monetaria, la cantidad destinada a los presupuestos del Estado en virtud de las normas de distribución de beneficios aplicables no podrá pagarse, ni siquiera parcialmente, con cargo a las reservas de capital del BCN. Por lo tanto, las normas de distribución no deberán afectar a las reservas de capital de los BCN. Adicionalmente, cuando se transfieran activos de un BCN al Estado, deben remunerarse a valor de mercado y la transferencia debe realizarse al mismo tiempo que la remuneración^[92].

Del mismo modo, no está permitido intervenir en el desempeño de otras funciones del Eurosistema, como la gestión de las reservas exteriores, mediante la introducción de impuestos sobre las ganancias de capital teóricas y no realizadas, dado que esto constituiría una forma de crédito concedido por el banco central al sector público a través de la distribución anticipada de beneficios futuros e inciertos^[93].

Asunción de deudas del sector público

La legislación nacional que exija a un BCN asumir las deudas de una entidad del sector público anteriormente independiente como consecuencia de la reorganización nacional de ciertas tareas y funciones (por ejemplo, en caso de traspaso al BCN de determinadas funciones de supervisión previamente desempeñadas por el Estado o por organismos públicos independientes), sin eximir plenamente al BCN de todas las obligaciones financieras resultantes de las actividades anteriores de la citada entidad, sería incompatible con la prohibición de financiación monetaria^[94].

En caso de que la legislación nacional considere responsable a un BCN por el ejercicio de una función que le haya sido asignada en virtud de dicha legislación, ello supondría la asunción de una obligación preexistente frente a terceros y sería incompatible con la prohibición de financiación monetaria si los terceros perjudicados no fueran resarcidos como consecuencia de la actuación del BCN, es decir, del incumplimiento por parte del BCN de las normas que se le imponen en ese contexto^[95]. Además, en el caso de funciones que requieran la aplicación de medidas muy complejas y urgentes, como las relacionadas con la reorganización o la resolución de entidades de crédito o de entidades de contrapartida central, la legislación nacional que considere responsable a un BCN por el ejercicio de tales funciones equivaldría a la financiación efectiva de las obligaciones frente a terceros si la responsabilidad del BCN no se limita a incumplimientos graves de las normas que se le imponen en ese contexto^[96].

El Tribunal de Justicia aún no ha precisado en qué consisten exactamente las limitaciones a incumplimientos graves de las normas que se imponen a los BCN. Dadas las diferentes tradiciones en materia de responsabilidad de los BCN en los ordenamientos jurídicos nacionales de los Estados miembros, estas limitaciones pueden adoptar formas diferentes, siempre que excluyan la financiación efectiva de las obligaciones del sector público frente a terceros. Este es el caso si la legislación nacional aborda la situación de culpa y limita a negligencia grave la responsabilidad del BCN de que se trate por la urgencia y complejidad del asunto en cuestión^[97]. También queda excluida la financiación efectiva de las obligaciones del sector público frente a terceros cuando la legislación nacional aborda la situación de comportamiento ilícito en lugar de la de culpa y limita el control jurisdiccional o las medidas pertinentes concediendo un amplio margen de discrecionalidad al BCN de que se trate, dadas la urgencia y complejidad del asunto en cuestión^[98].

Apoyo financiero a entidades de crédito o a instituciones financieras

La legislación nacional que permita que un BCN financie, aunque sea de manera independiente y a su entera discreción, a entidades de crédito o a otras instituciones financieras insolventes sería incompatible con la prohibición de financiación monetaria.

Esto también sería aplicable si el Eurosistema financia a una entidad de crédito que ha sido recapitalizada para restablecer su solvencia mediante la colocación directa de instrumentos de deuda emitidos por el Estado cuando no existan otras fuentes de financiación de mercado alternativas (en lo sucesivo, «bonos de recapitalización») y dichos bonos vayan a utilizarse como activos de garantía. En caso de que un Estado recapitalice una entidad de crédito mediante la colocación directa de bonos de recapitalización, el uso posterior de dichos bonos como garantía en las operaciones de liquidez del banco central plantea problemas de cumplimiento de la prohibición de financiación monetaria^[99]. La provisión de liquidez de emergencia por parte de un BCN, de manera independiente y a su entera discreción, a una entidad de crédito solvente sobre la base de acuerdos de garantía que adopten la forma de una garantía del Estado, ha de cumplir los siguientes criterios: a) debe garantizarse que el crédito concedido por el BCN sea al plazo más corto posible; b) deben estar en juego cuestiones de estabilidad sistémica; c) no deben existir dudas respecto a la validez jurídica y la exigibilidad de la garantía del Estado con arreglo a la legislación nacional aplicable, y d) no deben caber dudas respecto a la adecuación económica de la garantía, que debe cubrir tanto el principal como los intereses de los préstamos^[100].

Apoyo financiero a fondos de resolución o acuerdos financieros y sistemas de garantía de depósitos o de indemnización de los inversores

La financiación por parte de un BCN de un fondo de resolución o un fondo de garantía de depósitos que tenga la consideración de «organismo de Derecho público» en el sentido del artículo 123, apartado 1, del Tratado, no es compatible con la prohibición de financiación monetaria. Un organismo es «de Derecho público» si reúne todas las características siguientes: a) ha sido creado específicamente para satisfacer necesidades de interés general y no tiene carácter industrial o mercantil; b) está dotado de personalidad jurídica, y c) depende en gran medida de las entidades del sector público a las que se hace referencia en el artículo 123, apartado 1, del Tratado. Se considera que existe una gran dependencia de esas entidades del sector público cuando un organismo está mayoritariamente financiado por esas entidades, o su gestión está sujeta a la supervisión de esas entidades, o tiene un órgano de administración, de dirección o de supervisión en el que más de la mitad de sus miembros son designados por ellas^[101].

Incluso si la financiación no se proporciona a un «organismo de Derecho público», la financiación de un fondo de resolución o de un acuerdo financiero no es compatible con la prohibición de financiación monetaria^[102]. Cuando un BCN actúe como autoridad de resolución, en ningún caso asumirá o financiará obligaciones de una entidad puente o de una entidad de gestión de activos^[103]. A tal fin, la legislación nacional deberá aclarar que el BCN no asumirá ni financiará ninguna de las obligaciones de estas entidades^[104].

La Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos^[105] y la Directiva relativa a los sistemas de indemnización de los inversores^[106] disponen que los costes de financiación de estos sistemas recaigan, respectivamente, en las propias entidades de crédito y empresas de inversión. Con la excepción de la financiación a un «organismo de Derecho público», la legislación nacional que prevea la financiación por un BCN de un sistema nacional de garantía de depósitos para las entidades de crédito o un sistema nacional de indemnización de inversores para las empresas de inversión sería compatible con la prohibición de financiación monetaria únicamente si la financiación fuera a corto plazo, se utilizara en situaciones de urgencia, estuvieran en juego cuestiones de estabilidad sistémica y las decisiones se dejaran a la discreción del BCN^[107]. En particular, el apoyo del banco central a los sistemas de garantía de depósitos no debe equivaler a una operación de prefinanciación sistemática^[108].

Función de agencia fiscal

Conforme al artículo 21.2 de los Estatutos del SEBC, el «BCE y los bancos centrales nacionales podrán actuar como agentes fiscales» de «instituciones, órganos u organismos de la Unión, Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos de Derecho público o empresas públicas de los Estados miembros». La finalidad de este artículo es aclarar que los BCN, una vez cedida la competencia en materia de política monetaria al Eurosistema, pueden seguir prestando el servicio de agencia fiscal prestado tradicionalmente a los Gobiernos y a otras entidades públicas sin que por ello infrinjan la prohibición de financiación monetaria. Asimismo, el Reglamento (CE) nº 3603/93 establece, con carácter expreso y restrictivo, las siguientes excepciones a la prohibición de financiación monetaria relacionadas con la función de agencia fiscal: a) permite los créditos intradía al sector público, siempre y cuando se limiten al día y no puedan prorrogarse^[109]; b) permite el abono en la cuenta del sector público de cheques emitidos por terceros antes de que se produzca el adeudo en el banco, cuando desde la recepción del cheque haya transcurrido un plazo de tiempo determinado que corresponda al plazo normal de cobro de cheques por el BCN de que se trate, siempre que el posible desfase sea excepcional, de pequeña cantidad y se suprima en el corto plazo^[110], y c) permite la posesión de monedas fraccionarias emitidas por el sector público y abonadas a cuenta de este, cuando el importe de las mismas sea inferior al 10 % de la moneda fraccionaria en circulación^[111].

La legislación nacional sobre la función de agencia fiscal debe ser compatible con el Derecho de la UE en general, y con la prohibición de financiación monetaria en particular^[112]. Teniendo en cuenta el reconocimiento expreso en el artículo 21.2 de los Estatutos del SEBC de la provisión de servicios de agencia fiscal como una función legítima tradicionalmente realizada por los BCN, la prestación por parte de los bancos centrales de servicios de agencia fiscal cumple con la prohibición de financiación monetaria, siempre que dichos servicios se mantengan dentro del ámbito de la función de agencia fiscal y no constituyan una financiación de obligaciones del sector público frente a terceros o abonos al sector público fuera de las excepciones estrictamente definidas que se especifican en el Reglamento (CE) nº 3603/93^[113]. La legislación nacional que permita a un BCN mantener depósitos y cuentas del Estado no plantea problemas de cumplimiento de la prohibición de financiación monetaria, siempre que no permita la concesión de crédito, incluidos descubiertos de un día. Sin embargo, se plantearía un problema de cumplimiento de la prohibición de financiación monetaria si, por ejemplo, la legislación nacional permitiera que los depósitos o los saldos de cuentas corrientes se remuneraran por encima de los tipos de mercado, en lugar de remunerarse a los tipos de mercado o por debajo de ellos. Una remuneración a un tipo superior a los de mercado constituye de hecho un crédito, contrario al objetivo de la prohibición de financiación monetaria, y podría, por tanto, perjudicar dicho objetivo. Es esencial que la remuneración de una cuenta refleje los parámetros del mercado, y es especialmente importante que exista una correlación entre el tipo al que se remuneran los depósitos y su vencimiento^[114]. Además, la prestación de servicios de agencia fiscal sin remuneración por parte de un BCN no plantea problemas de financiación monetaria, siempre que sean servicios básicos de agente fiscal^[115].

Prohibición de acceso privilegiado

El artículo 124 del Tratado dispone que «queda prohibida cualquier medida que no se base en consideraciones prudenciales que establezca un acceso privilegiado a las entidades financieras para las instituciones, órganos u organismos de la Unión, Gobiernos centrales, autoridades regionales, locales u otras autoridades públicas, organismos de Derecho público o empresas públicas de los Estados miembros». Al igual que en el caso de la prohibición de financiación monetaria, el objetivo de la prohibición de acceso privilegiado es promover que los Estados miembros apliquen una política presupuestaria sólida, no permitiendo que (la financiación monetaria de los déficits públicos o) el acceso privilegiado por parte de las autoridades públicas a los mercados financieros generen niveles excesivamente elevados de deuda o déficits excesivos en los Estados miembros^[116].

Con arreglo al artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 3604/93^[117] del Consejo, se entiende por acceso privilegiado toda disposición legal o reglamentaria o todo acto jurídico de carácter vinculante adoptado en el ejercicio de la autoridad pública, que: a) obligue a las entidades financieras a adquirir o mantener derechos frente a instituciones u organismos de la UE, Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas u otros organismos o empresas públicas de los Estados miembros, o b) conceda ventajas fiscales que beneficien únicamente a las entidades financieras o ventajas financieras que no se atengan a los principios de una economía de mercado, para favorecer la adquisición o el mantenimiento de dichos derechos por parte de esas entidades.

Como autoridades públicas, los BCN no pueden tomar medidas que concedan al sector público acceso privilegiado a las instituciones financieras, si dichas medidas no se basan en consideraciones prudenciales. Además, las normas de movilización o de constitución de garantía de instrumentos de deuda emitidas por los BCN no deben servir para eludir la prohibición de acceso privilegiado^[118]. La legislación de los Estados miembros en esta materia no puede establecer dicho acceso privilegiado.

El artículo 2 del Reglamento (CE) nº 3604/93 define «consideraciones prudenciales» como las referidas a disposiciones legales o reglamentarias o las actuaciones administrativas nacionales que se basen en el Derecho de la UE o sean compatibles con el mismo y que estén destinadas a promover la solidez de cada entidad financiera, con el fin de reforzar la estabilidad del sistema financiero en su conjunto y la protección de los clientes de dichas entidades financieras. Las consideraciones prudenciales pretenden garantizar que los bancos mantengan su solvencia frente a sus depositantes^[119]. En el ámbito de la supervisión prudencial, el Derecho derivado de la UE ha establecido una serie de requisitos para asegurar la solidez de las entidades de crédito^[120]. Se entiende por «entidad de crédito» una empresa cuya actividad consista en recibir del público depósitos u otros fondos reembolsables y en conceder créditos por cuenta propia^[121]. Además, las entidades de crédito, que suelen denominarse comúnmente «bancos», deben contar con la autorización de una autoridad competente de un Estado miembro para prestar servicios^[122].

Aunque las reservas mínimas podrían considerarse parte de los requisitos prudenciales, forman parte del marco operativo de un BCN y se utilizan como un instrumento de política monetaria en la mayoría de las economías, incluida la zona del euro^[123]. A este respecto, el punto 2 del anexo I de la Orientación (UE) 2015/510 del Banco Central Europeo (BCE/2014/60)^[124] señala que el sistema de reservas mínimas del Eurosistema tiene como objetivos primordiales estabilizar los tipos de interés del mercado monetario y crear un déficit estructural de liquidez (o incrementarlo)^[125]. El BCE exige que las entidades de crédito establecidas en la zona del euro mantengan las reservas mínimas exigidas (en forma de depósitos) en cuentas en sus BCN^[126].

Este Informe se centra en la compatibilidad tanto de la legislación nacional o de las normas adoptadas por los BCN como de los estatutos de los BCN con la prohibición de acceso privilegiado establecida en el Tratado. Lo anterior no prejuzga una evaluación de si las leyes, los reglamentos, las normas o los actos administrativos de los Estados miembros se utilizan, al amparo de consideraciones prudenciales, como medio para eludir la prohibición de acceso privilegiado. Una evaluación de este tipo excede el ámbito del presente Informe.

2.2.6 Grafía única del euro

El artículo 3, apartado 4, del Tratado de la Unión Europea dispone que «la Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro». En los textos de los Tratados en todas las lenguas escritas en alfabeto latino se utiliza siempre «euro», en caso nominativo singular, para identificar la moneda única. En los textos que emplean el alfabeto griego se escribe «ευρώ», y en los textos en alfabeto cirílico, «евро»^[127]. De conformidad con lo anterior, el Reglamento (CE) nº 974/98 establece claramente que la denominación de la moneda única debe ser la misma en todas las lenguas oficiales de la UE, teniendo en cuenta la existencia de alfabetos diferentes. Por lo tanto, los Tratados exigen una grafía única para la palabra «euro», en caso nominativo singular, en todas las disposiciones legislativas nacionales y de la UE, teniendo en cuenta la existencia de distintos alfabetos.

En virtud de la competencia exclusiva de la UE para establecer el nombre de la moneda única, todo incumplimiento de esta norma es incompatible con los Tratados y debe corregirse^[128]. Aunque este principio se aplica a todas las legislaciones nacionales, la evaluación que se presenta en los capítulos sobre los países se centra en los estatutos de los BCN y en la legislación relativa a la introducción del euro.

2.2.7 Integración legal de los BCN en el Eurosistema

Las disposiciones nacionales (en especial los estatutos de los BCN, pero también otra legislación) que impidan el desempeño de las funciones relacionadas con el Eurosistema o el cumplimiento de las decisiones del BCE son incompatibles con el funcionamiento eficaz del Eurosistema una vez que el Estado miembro en cuestión adopte el euro. Por lo tanto, la legislación nacional debe adaptarse para garantizar su compatibilidad con el Tratado y con los Estatutos del SEBC en cuanto a las funciones relacionadas con el Eurosistema. En virtud de lo dispuesto en el artículo 131 del Tratado, la legislación nacional tenía que modificarse a fin de garantizar su compatibilidad, a más tardar, en la fecha de constitución del SEBC (en lo que a Suecia se refiere) y el 1 de mayo de 2004, el 1 de enero de 2007 y el 1 de julio de 2013 (en lo que respecta a los Estados miembros que se incorporaron a la UE en esas fechas). No obstante, las obligaciones relativas a la plena integración legal de un BCN en el Eurosistema solo son exigibles desde el momento en que dicha integración sea efectiva, es decir, desde la fecha en la que el Estado miembro acogido a una excepción adopte el euro.

En este Informe se examinan principalmente las áreas en las que las disposiciones legales pueden obstaculizar el cumplimiento por los BCN de sus obligaciones relacionadas con el Eurosistema. Se trata de las disposiciones: a) que podrían impedir a los BCN participar en la instrumentación de la política monetaria única definida por los órganos rectores del BCE, o b) que podrían dificultar el cumplimiento, por parte de un gobernador, de las funciones que le correspondan como miembro del Consejo de Gobierno del BCE, o c) que no respeten las prerrogativas del BCE, o d) que no reconozcan que la competencia exclusiva en las funciones relacionadas con el SEBC en los Estados miembros cuya moneda es el euro se ha atribuido irrevocablemente a la Unión^[129], o e) en virtud de las cuales los BCN, en el ejercicio de las funciones relacionadas con el SEBC, están obligados a cumplir decisiones de las autoridades nacionales que entran en conflicto con actos jurídicos del BCE. Se distinguen las áreas siguientes: objetivos de política económica, funciones, disposiciones financieras, política de tipo de cambio y cooperación internacional. Por último, se mencionan otras áreas que pueden requerir la adaptación de los estatutos de los BCN.

Objetivos de política económica

La plena integración de un BCN en el Eurosistema requiere que sus objetivos estatutarios sean compatibles con los objetivos del SEBC, establecidos en el artículo 2 de los Estatutos del SEBC. Esto significa, entre otras cosas, que los objetivos estatutarios con una «impronta nacional» ―por ejemplo, en el caso de disposiciones que establezcan la obligación de ejecutar la política monetaria dentro del marco de la política económica general del Estado miembro en cuestión― deberán adaptarse. Además, los objetivos secundarios de los BCN deben ser coherentes y no interferir en la obligación de apoyar las políticas económicas generales en la UE, al objeto de contribuir a la consecución de los objetivos de la UE establecidos en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea, que es en sí mismo un objetivo expresado sin perjuicio de la obligación de mantener la estabilidad de precios^[130].

Funciones

Las funciones del BCN de un Estado miembro cuya moneda es el euro, dada su condición de parte integrante del Eurosistema, se determinan principalmente en el Tratado y en los Estatutos del SEBC. Por consiguiente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 131 del Tratado, las disposiciones relativas a las funciones de los BCN que figuran en sus estatutos deben compararse con las disposiciones pertinentes del Tratado y de los Estatutos del SEBC, y debe eliminarse toda incompatibilidad^[131]. Esto es aplicable a cualquier disposición que, tras la adopción del euro y la integración en el Eurosistema, constituya un impedimento para el desempeño de las funciones relacionadas con el SEBC y, en particular, a las disposiciones que no respeten las facultades que se confieren al SEBC en el capítulo IV de sus Estatutos.

Toda disposición nacional relativa a la política monetaria debe reconocer que la política monetaria de la UE se ha de aplicar en todo el Eurosistema^[132]. Los estatutos de los BCN pueden incluir disposiciones relativas a los instrumentos de política monetaria. Estas disposiciones deben ser similares a las del Tratado y los Estatutos del SEBC, y cualquier incompatibilidad debe eliminarse con el fin de cumplir el artículo 131 del Tratado.

El seguimiento de la evolución de las finanzas públicas es una función que los BCN realizan de forma periódica para evaluar adecuadamente la orientación que debe seguir la política monetaria. Los BCN también pueden ofrecer sus opiniones sobre circunstancias relevantes en el ámbito de las finanzas públicas, basándose en su labor de seguimiento y en la independencia de su asesoramiento, con el fin de contribuir al correcto funcionamiento de la Unión Monetaria Europea. El seguimiento de la evolución presupuestaria por parte de un BCN a efectos de política monetaria debe basarse en el pleno acceso a toda la información pertinente relativa a las finanzas públicas. Por consiguiente, los BCN deben tener acceso incondicional, puntual y automático a todas las estadísticas de finanzas públicas relevantes. Sin embargo, la función de los BCN no debe ir más allá de las actividades de seguimiento que se derivan del cumplimiento de su mandato de política monetaria o que están relacionadas, directa o indirectamente, con este^[133]. El mandato formal a un BCN de analizar previsiones y la evolución de las finanzas públicas supondría para ese BCN asumir una función (y la correspondiente responsabilidad) en la formulación de la política fiscal, lo que podría poner en peligro el cumplimiento del mandato de política monetaria del Eurosistema y la independencia de dicho BCN^[134].

En el contexto de las iniciativas legislativas de ámbito nacional para hacer frente a turbulencias en los mercados financieros, el BCE ha hecho hincapié en que debe evitarse cualquier distorsión en los segmentos nacionales del mercado monetario de la zona del euro, ya que podría afectar a la aplicación de la política monetaria única. Concretamente, se refiere a la concesión de garantías del Estado para garantizar los depósitos interbancarios^[135].

Los Estados miembros deben garantizar que las medidas legislativas nacionales que aborden problemas de liquidez de empresas o de profesionales, por ejemplo su deuda con entidades financieras, no tengan un impacto negativo en la liquidez de los mercados. En particular, tales medidas no pueden ser incompatibles con el principio de una economía de mercado abierta, reflejado en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea, pues ello podría obstaculizar el flujo de crédito, influir de manera significativa en la estabilidad de las instituciones y de los mercados financieros y, por consiguiente, afectar al desempeño de las funciones del Eurosistema^[136].

Las disposiciones nacionales que atribuyan al BCN el derecho exclusivo de emitir billetes deben reconocer que, una vez adoptado el euro, el Consejo de Gobierno del BCE tiene el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes en euros, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 128, apartado 1, del Tratado y en el artículo 16 de los Estatutos del SEBC^[137], mientras que el derecho de emitir los billetes en euros corresponde al BCE y a los BCN. Una vez adoptado el euro, las disposiciones nacionales que permitan a los Gobiernos influir en cuestiones como las denominaciones, la producción, el volumen o la retirada de los billetes en euros deben, según proceda, ser derogadas o reconocer las competencias del BCE en lo que respecta a los billetes en euros, de acuerdo con las disposiciones del Tratado y de los Estatutos del SEBC. Con independencia de la división de responsabilidades entre los Gobiernos y los BCN en lo relativo a la moneda metálica, las disposiciones pertinentes deben reconocer la competencia del BCE para aprobar el volumen de emisión de moneda metálica una vez que se adopte el euro. Los Estados miembros no pueden considerar la moneda en circulación como deuda de su BCN frente al Gobierno del Estado miembro en cuestión, pues ello iría en contra del concepto de moneda única y sería incompatible con los requisitos de integración legal en el Eurosistema^[138].

En cuanto a la gestión de las reservas oficiales de divisas^[139], todo Estado miembro que haya adoptado el euro y que no transfiera estas reservas^[140] a su BCN incumple el Tratado. Además, cualquier derecho de terceros, por ejemplo, del Gobierno o del Parlamento, de influir en las decisiones de un BCN en lo que respecta a la gestión de reservas oficiales de divisas sería incompatible con el artículo 127, apartado 2, tercer guion, del Tratado. Asimismo, los BCN deben aportar al BCE activos exteriores de reserva en proporción a su participación en el capital suscrito del BCE, lo que significa que no debe haber ningún obstáculo legal para que los BCN transfieran estos activos al BCE.

En relación con las estadísticas, aunque los reglamentos adoptados con arreglo al artículo 34.1 de los Estatutos del SEBC en el ámbito de las estadísticas no atribuyen ningún derecho ni imponen ninguna obligación a los Estados miembros que no han adoptado el euro, el artículo 5 de los Estatutos, referido a la recopilación de información estadística, es aplicable a todos los Estados miembros con independencia de si han adoptado el euro. Por lo tanto, los Estados miembros cuya moneda no es el euro están obligados a diseñar y aplicar, en el ámbito nacional, todas las medidas que consideren apropiadas para recopilar la información estadística necesaria para cumplir con las exigencias de información estadística^[141] del BCE y realizar los preparativos oportunos en materia de estadísticas para convertirse en Estados miembros cuya moneda sea el euro^[142]. La legislación nacional que establezca el marco de cooperación entre los BCN y las oficinas nacionales de estadística debe garantizar la independencia de los BCN en el desempeño de sus funciones dentro del marco estadístico del SEBC^[143].

Disposiciones financieras

Las disposiciones financieras de los Estatutos del SEBC comprenden normas relativas a las cuentas financieras^[144], auditoría^[145], suscripción de capital^[146], transferencia de activos exteriores de reserva^[147] y asignación de ingresos monetarios^[148]. Los BCN deben poder cumplir las obligaciones establecidas en esas disposiciones y, por lo tanto, debe derogarse toda disposición nacional que sea incompatible con ellas^[149].

Política de tipos de cambio

Un Estado miembro acogido a una excepción puede conservar la legislación nacional que establezca que el Gobierno es responsable de la política de tipos de cambio de dicho Estado miembro y otorgue un papel consultivo o ejecutivo al correspondiente BCN. No obstante, cuando ese Estado miembro adopte el euro, esa legislación debe reflejar el hecho de que la competencia en materia de política de tipos de cambio de la zona del euro se ha transferido a la UE, de conformidad con los artículos 138 y 219 del Tratado.

Cooperación internacional

Para la adopción del euro, la legislación nacional debe ser compatible con el artículo 6.1 de los Estatutos del SEBC, que dispone que, en el ámbito de la cooperación internacional en relación con las funciones encomendadas al Eurosistema, el BCE decidirá cómo estará representado el SEBC. La legislación nacional que permita a un BCN participar en instituciones monetarias internacionales deberá establecer que dicha participación estará sujeta a la aprobación del BCE (artículo 6.2 de los Estatutos del SEBC).

Otros asuntos

Además de los aspectos antes mencionados, en determinados Estados miembros existen otras áreas en las que es necesario adaptar las disposiciones nacionales (por ejemplo, sistemas de pago y compensación, e intercambio de información).

3 Resumen para Bulgaria

En abril de 2025, la media de doce meses de la tasa de inflación interanual medida por el IAPC de Bulgaria se situó en el 2,7 %, es decir, justo por debajo del valor de referencia del 2,8 % establecido para el criterio de estabilidad de precios. Se espera que esta tasa aumente gradualmente durante los próximos meses, como consecuencia de las subidas de los impuestos indirectos y de los precios administrados, así como de las persistentes presiones inflacionistas internas derivadas del fuerte crecimiento de los salarios, aunque se están moderando, en un contexto de tensionamiento de los mercados de trabajo. También es probable que el proceso de convergencia dé lugar a unos diferenciales de inflación positivos frente a la zona del euro a más largo plazo, ya que el PIB per cápita y los niveles de precios siguen siendo considerablemente más bajos en Bulgaria que en la zona del euro. Aunque los diferenciales de inflación de equilibrio asociados a este proceso de convergencia no suelen ser muy elevados, pueden convertirse en un motivo de preocupación si van asociados o contribuyen a una evolución potencialmente insostenible del crédito y de los precios de los activos.

En la actualidad, Bulgaria no es objeto de una decisión del Consejo relativa a la existencia de un déficit excesivo. El déficit presupuestario de las Administraciones Públicas de este país se situó en el 3 % del PIB en 2024, es decir, en el nivel del valor de referencia del 3 %, y su ratio de deuda pública bruta en relación con el PIB fue del 24,1 %, muy inferior al valor de referencia del 60 %.

La leva búlgara participó en el MTC II en el período de referencia de dos años comprendido entre el 20 de mayo de 2023 y el 19 de mayo de 2025. Durante el período de referencia, la leva no experimentó desviaciones con respecto a su paridad central. El acuerdo sobre la participación en el MTC II se basó en varios compromisos de política económica asumidos por las autoridades búlgaras. Si bien Bulgaria ha cumplido casi la totalidad de sus compromisos posteriores a la integración en el MTC II, es preciso seguir avanzando para abordar las deficiencias pendientes en el área de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo (PBC/FT). En particular, se anima a Bulgaria a que acelere sus esfuerzos para cumplir los elementos del plan de acción adoptado por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) después de que, en octubre de 2023, este grupo incluyese a Bulgaria en la «lista gris» de jurisdicciones bajo mayor vigilancia.

Durante el período de referencia comprendido entre mayo de 2024 y abril de 2025, los tipos de interés a largo plazo en Bulgaria se situaron, en promedio, en el 3,9 % y, por tanto, por debajo del valor de referencia del 5,1 % establecido para el criterio de convergencia de los tipos de interés. El diferencial entre los tipos de interés a largo plazo de Bulgaria y el tipo de interés (ponderado por el PIB) de la zona del euro no varió y se situó en 0,9 puntos porcentuales al final del período de referencia. Los mercados de capitales de este país siguen siendo más pequeños y están mucho menos desarrollados que los de la zona del euro.

La legislación búlgara es compatible con los Tratados y con los Estatutos del SEBC con arreglo a lo previsto en el artículo 131 del Tratado.